근대 이전 우리 민족

삼국시대에서 통일신라시대에 이르는 기간 동안 등장했던 사회복지 관련 제도는 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다. 하나는 어려움에 처한 백성에게 무상으로 지원을 행했던 진휼賑恤제도이고, 다른 하나는 어려울 때 빌려주었다가 후일에 되갚게 했던 진대賑貸제도이다. 전자는 다시 자연재해와 같이 일시적인 재난을 당해 굶주림에 처하게 된 자들에 대한 지원과, 4궁四窮처럼 상시적으로 열악한 삶을 살 수밖에 없는 인구집단에 대한 지원으로 구분할 수있다.

4궁이란‘아내가 없는 노인(환, 鰥)’,‘남편이 없는 노인(과, 寡)’,‘아버지가 없는 아동(고, 孤)’,‘자녀가 없는 노인(독, 獨)’의 네 범주에 드는 사람들을 가리킨다. 이러한 4궁 개념은 맹자孟子가 일찍이 옛 왕의 치적을 예거하며 가장 우선적으로 돌봐야 할 백성들임을 주장하면서 제기하였던 것으로, 우리 고대사회의 고유한 발상과는 거리가 있다. 이웃나라에 선행되고 있는 제도나 관념을 본뜨는 일은 고금동서를 막론하고 드물지 않게 찾아볼 수 있는 현상이다. 제도의 확산 혹은 전파(diffusion)라고 일컫는 이런 현상을 굳이 사대적事大的발상의 반영으로 볼 필요는 없다. 아무튼, 4궁에 대한 지원은 오늘날의 공공부조 내지 사회서비스를 연상하게 하는 제도로서, 지원의 대상과 정책목표가 명료하다는 장점이 있는 반면에, 장애인이 제외 되어 있는 등 그 범위를 너무 한정되게 잡고 있다는 단점도 있다.

이 시기의 진대제도의 대표 격이 되는 것은 말할 것도 없이 고구려 고국천왕 16년에 국상國相을파소乙巴素의 건의에 따라 도입한 진대법賑貸法이다. 춘궁기에 가구원 수를 고려하여 관가의 곡식을 궁핍한 백성에게 빌려주고, 추수기에 갚게 하는 제도로서,『삼국사기』의 고구려본기 제4권에서 이를‘모든 백성이 크게 기뻐한(內外大悅)’ 법으로 칭하고 있다. 여기서 주목할 점은 자신의 지적 역량을 궁핍한 백성을 위해 사용했던 을파소의 혜안과 그를 알아보고 중용하였으며 그의 제안을 받아들인 고국천왕의 개방적 리더십이 역사적인 제도를 만들어냈다는 사실이다.

이 밖에도 어려움에 처한 백성에게 세稅나 형刑을 감해주는 제도와 가난한 유민流民들에게 공공사업 성격의 일자리를 제공하는 등의 제도가 있었다. 이러한 고대국가의 복지제도 발달 동인은 크게 두갈래로 구분해볼 수 있을 듯하다. 그 하나는 백성에 대한 통치자의 자발적인 선의善意혹은 책임감의 발로로 보는 시각이다. 이런 시각은 토속적 샤머니즘과 함께 유교, 불교 등의 종교적 영향을 받아 어려움에 처한 백성을 구제할 책임이 통치자인 왕 자신에게 있는 것으로 인식한 데에서 제도발달이 비롯되었다고 본다. 학계 일각에서는 이러한 사고를‘책기責己’개념으로 설명한다. 책기란 동양적 자연관인 천인합일天人合一의 사상과 유교의 측은지심惻隱之心과 덕치德治의 정신 등이 결합된 것으로서, 이 개념이 서구사회의 역사적 경험을 근거로 한 제도발달이론들로써는 설명할 수 없는 우리 고대사회의 제도발달 과정상의 특수성을 설명할 수 있다는 것이다 (김상균, 1989). 경청할 만한 주장이라고 여겨진다.

고대국가 복지제도 발달의 동인에 관한 또 하나의 관점은 복지시책 발전을 사회통제社會統制개념으로 설명하는 것이다. 고대사회 당시 사회구성의 근간이면서 주요 세원이었던 백성들의 신분을 지속시키고, 백성의 건강을 도와 국세國勢를 유지하며, 왕권을 신장하고 안정적인 통치를 해야 할 정치적 필요가 작용한 것으로 설명하는 것이다(김종준, 1992; 천인석, 1994; 조법종, 1996). 일종의 음모론적 시각을 반영하는 이런 설명방식은 서구사회의 사회복지 제도발달 이론의 한축을 이루고 있는데, 우리나라 고대사회의 복지제도 발달배경을 이해하는 데에도 어느 정도 유용성을 지닌다고 본다.

통일신라를 거쳐 고려시대에 이르러서는 빈곤구제의 제도가 좀 더 틀을 갖추게 된다. 빈민을 구제하기 위한 공적인 제도 가운데 상설 기구로는 고구려의 진대법을 계승한 흑창黑倉과 미곡 및 포목으로 물가조절의 기능까지 겸했던 상평창常平倉, 충선왕 때 의창곡 보충과 재정개혁의 명목으로 백성들로부터 연호미烟戶米를 징수하여 만든 유비창有備倉, 궁민의 구호와 함께 의료기관으로서의 역할을 겸했던 제위보濟危寶등이 있었다.

공적인 기구이면서 비상설로 운영되던 구휼기관으로 동서제위도감東西濟危都監, 구제도감救濟都監, 구급도감救急都監등이 있었다. 이 가운데 구제도감은 병자 치료의 역할도 맡았는데, 특히 전염병 등으로 사망하여 매장되지 못하고 방치된 시신을 매장하는 일을 담당하기도 했다. 고려시대에는 이 밖에도 서민의 의료구제를 위한 기관들이 있었다. 빈민 환자들에게 의약과 의복을 제공했던 혜민국惠民局, 배고프고 헐벗었거나 병들어 갈 데 없는 사람을 수용·보호하고자 개경의 동편과 서편에 세웠던 동서대비원東西大悲院등이 있었다.

이상의 사례들은 공공재원으로 빈궁자 및 빈궁한 환자들을 무상으로 지원하고 보호하며 치료한 기관이란 점에서 주목할 만한 사회복지 기관이라 할 만하다. 다만, 이러한 기관들이 제한된 궁핍한 인구집단만을 대상으로 하는 잔여적殘餘的성격을 지녔다는 점과 일부 지역에 국한하여 설치운영 되었다는 점 등에서 한계를 지닐 수밖에 없었으며, 이들이 당시의 사회적 필요를 어느 정도 감당하였는지에 관한 기록이 없어 그 성과를 평가하기는 어렵다.

한편, 고려시대에는 관리를 대상으로 한 독특한 실업대책과 함께 연금제도와 유사한 제도도 존재했었다. 당시 고위관리의 정년을 70세로 하되, 직무능력이 있으면 90세에도 임용하는 사례들이 있었다. 또 관리의 실업대책으로서 실업자들을 윤번제로 일하게 하여 직무역량을 평가하여 선택적으로 재취업하게 하는 제도가 있었는가 하면, 인종 때에는 나이 70이 되어 정년퇴임하는 소수의 고위 관리들을 위한 일종의 연금제도인 치사관록致仕官祿제도가 채택되기도 했던 것이 그 예이다(김병숙, 2002). 고위관리에 국한된 제도이긴 하나 상당히 흥미로운 제도들이다.

조선시대에는 전반적으로 종래의 제도들이 계승되거나 답습되는 가운데, 이 시기의 상황적 특성을 반영한 일부 제도들이 새로이 도입되는 양상을 띠었다. 예컨대 의창과 상평창 제도는 계승되었는가 하면, 의창의 변질에 대응하여 중국 주희朱熹의 사창법社倉法을 본뜬 사창제도가 신설되었던 것이다. 4궁에 대한 보호제도, 고려의 동서대비원을 이어받은 활인원活人院과 활인서活人署, 고려의 제위보와 같은 기능을 한 제생원濟生院등이 계승된 예라면, 흉년을 당해 걸식하거나 버려진 아이들에 대한 구호를 규정한 자휼전칙字恤典則, 흉년이나 재난시에 행걸인에게 식사를 제공했던 시식施食, 흉년 시에 이재민에게 세나 부역 혹은 환곡을 감면해 주었던 견감 減등은 조선시대에 발전한 고유한 제도의 예라 볼 수 있다.

조선시대 정치 및 행정 환경에 관한 일부 해석을 보면, 중앙집권적 지배체제에 대한 향촌 지주와 사림士林들에 의한 향촌의 자치권 강화 내지 자율적 질서 확립을 위한 움직임이 드러나기 시작한 시기로 보는가 하면(최연식, 2005), 행정관료들이 정책결정 과정에 참여하는 일들이 늘어나면서 합리적이고 제한된 의미의 민주적 요소도 내포 되어 있었던 것으로 보기도 한다(김정기, 2008). 그러나 이러한 변화는 일본 제국주의에 의해 나라가 강점당함으로 인하여 근대적 정치행정 체계로 이어지지 못했다. 위에서 예거한 근대 이전의 제도들이 근대 자본제 사회로 이행하는 과정에서 발전적으로 계승될 여지도 마찬가지로 말살돼버렸다. 이런 상황에서 선조들의 경험을 통해 우리가 얻을 수 있는 교훈은 무엇일까? 한 가지만 들라면 공공복지의 향방은 정치적 실세의 의지나 정치지향에 따라 좌우된다는 평범한 진리를 꼽고 싶다. 이 점은 예나 지금이나 다를 바가 없다. 다만, 오늘날은 정치적 실세를 움직이는 실질적인 힘이 시민으로부터 나온다는 점에서 옛날과는 차이가 있을 뿐이다.

글. 감정기 (경남대학교 사회복지학과 교수) 사진. 문화재청, 숭실대학교 한국기독교박물관

출처:문화재청